原標題：全國人大代表熱議政府工作報告
驅動高質量引擎，引領檢察現(xiàn)代化發(fā)展
現(xiàn)代化建設千萬條，高質量發(fā)展第一條。
“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。”黨的二十大報告指出“加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，特別強調(diào)“加強檢察機關法律監(jiān)督工作”。
令人振奮的是，北京零點市場調(diào)查有限公司開展的全國檢察公信力測評結果顯示，近8年來，“全國檢察公信力”得分數(shù)據(jù)變化整體呈現(xiàn)增長態(tài)勢，“服務大局”和“及時高效”2022年得分為8年來最高。
黨的檢察工作欣逢最好發(fā)展時期，如何乘著中國式現(xiàn)代化的東風，驅動高質量發(fā)展引擎，踐行人民至上的初心使命，駛向檢察工作現(xiàn)代化的理想彼岸，新時代檢察人始終孜孜以求，于細微之處踐使命、顯溫情。對檢察辦案的管理即是如此……
創(chuàng)設“案-件比”踐行“以人民為中心”
步入新時代，黨中央提出高質量發(fā)展的時代命題。習近平總書記強調(diào)，要改進考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎，既看顯績又看潛績。
“要以檢察工作的高質量發(fā)展，服務保障經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。”最高檢黨組審時度勢，提出通過科學設置案件質量評價指標，優(yōu)化檢察業(yè)務管理，更好地發(fā)揮考核指揮棒作用，引領、促進全體檢察人員自覺主動將黨中央決策部署和習近平法治思想落實落細，以更優(yōu)檢察履職提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
“最高檢創(chuàng)造性地提出‘案-件比’這一概念，通過強調(diào)案件經(jīng)歷的真實訴訟環(huán)節(jié)(即“件”)，首次將人民群眾的訴訟感受納入檢察機關案件質量評價指標。”中國政法大學法學院教授吳宏耀表示。
2019年，某省級檢察院檢察長在某市級院閱卷時曾當場責問：“這個交通肇事案中，承辦人僅為了補充一張交通事故現(xiàn)場圖，在未經(jīng)訊問的情況下就徑行退補，原因是什么?”
“主要原因是當時正忙著其他工作，有點來不及，所以想著先退回公安機關，等忙完這一陣再辦結這個案件。”彼時，承辦檢察官的回答，從側面反映出以往各地檢察機關辦案中還存在的退補、延期不規(guī)范等問題。殊不知這一退，公安機關再移送回檢察院后重新計算檢察辦案期限，辦案期限自動各增加一個月。
根據(jù)我國法律有關規(guī)定，司法機關辦理一起刑事犯罪案件，一般會經(jīng)歷刑事偵查(含審查逮捕活動)、起訴、審判三個大的環(huán)節(jié)，就檢察機關的辦理環(huán)節(jié)來說，在人民群眾比較熟悉的審查逮捕、審查起訴活動之外，還可能會經(jīng)歷諸如對不批捕案件或者不起訴案件的復議復核，對不批捕、不起訴案件的申訴和審查起訴階段的退回補充偵查，延長審查起訴期限以及起訴后的撤回起訴等10多項依程序可以開展推進的業(yè)務活動。而這些程序內(nèi)業(yè)務活動，一旦被激活、展開，對當事人來說還是他的一個“案子”，“案子”經(jīng)歷的司法程序越多、司法統(tǒng)計中的“案件”越多，司法資源耗費就越多，當事人陷案時間越長、訟累也越重。
為了督促檢察官強化責任意識、提升司法能力，努力把工作做到極致，避免不應有的程序空轉，2019年7月，“案-件比”質效評價指標開始在檢察機關內(nèi)部適用。“案-件比”以實際發(fā)生的“案子”與進入檢察環(huán)節(jié)后經(jīng)歷若干程序統(tǒng)計的“案件”數(shù)量相比，考核首辦負責、案結事了。三年多來，切實有效地推動著檢察工作機制、檢察辦案作風的實質性轉變。
“設置‘案-件比’質效評價指標旨在引導，當事人一個‘案子’，進入檢察程序后，檢察官能夠首辦負責，第一環(huán)節(jié)就努力‘求極致’，實現(xiàn)‘案結事了人和’的結果。”北京市西城區(qū)檢察院檢察官趙雯娜說。2022年初，趙雯娜審查批捕一件迷惑年輕女性以拍“賣家秀”付酬勞為誘餌騙財騙色的案件時，報案的被害人僅4名，但當她對犯罪嫌疑人兩部手機中200G的數(shù)據(jù)資料梳理后發(fā)現(xiàn)，犯罪嫌疑人使用多個微信號，被害人可能不止4名，批捕后，趙雯娜繼續(xù)梳理犯罪嫌疑人聊天記錄、轉賬記錄等證據(jù)，會同公安機關持續(xù)偵查，最終確認了13名被害人，涉案金額近4萬元。該案在審查起訴階段未延期、退補，從審查逮捕到判決僅經(jīng)歷了3個月時間，13名被害人的經(jīng)濟損失全部得到賠償，紛紛向公安機關和檢察機關致電表示感謝。
趙雯娜說，如果審查批捕后，不去自行補充偵查、引導公安機關繼續(xù)偵查，“坐等”公安機關偵查完畢，一旦審查起訴時發(fā)現(xiàn)未偵查到位、證據(jù)不夠，需要通過退回公安機關補充偵查、延長審查起訴期限等方式查明案件事實，這中間的“三延兩退”就增加了5個辦理環(huán)節(jié)，雖然這一辦案方式并不違背法律規(guī)定，但辦案效果并不好。而通過自行補充偵查，有時只是多占用三五天，但親歷了調(diào)查取證，對自己取的證據(jù)最清楚證明了什么、說明了什么，在法庭上指控證明犯罪時，對證據(jù)的把握更實，與律師辯論更自信。趙雯娜表示，目前自己已經(jīng)習慣于收案后自行補充偵查，因為這一方式既能提升自身能力，也對辦案質量更有信心。
與2018年相比，2022年檢察機關開展自行補充偵查增加了260多倍，江蘇省太倉市公安局瀏河派出所四級警長秦宇恭頗有感觸：“現(xiàn)在，檢察官自行補充偵查的更多，引導偵查主動性更強、更加精準，與偵查人員的溝通交流也更加頻繁，退回補充偵查數(shù)量大幅減少。”
科學的“風向標”撬動高質量杠桿
“科學管理如同滾石上山，稍一松懈就會前功盡棄，要把習近平總書記和黨中央關于績效評價和干部考核的要求抓實，把政治考核、業(yè)務考核融于一體，真正考出監(jiān)督實效，考出能力素質，考出檢察鐵軍。”最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍多次對考核工作作出指示。
2020年1月，最高檢建立了以“案-件比”為核心、包含87項具體指標的案件質量評價指標體系，涵蓋“四大檢察”主要案件類型、主要辦案活動、主要訴訟流程，以及立案監(jiān)督、抗訴、糾正意見、檢察建議等各類檢察監(jiān)督方式。
三年來，隨著案件質量主要評價指標的不斷優(yōu)化，指標在引導各地提升辦案質量方面發(fā)揮了重要引領作用，產(chǎn)生的積極效果日益明顯。
以全國檢察機關2022年檢察業(yè)務數(shù)據(jù)為例，檢察機關對行政裁判結果監(jiān)督案件提出抗訴，法院審結后改變率為79.2%，同比增加7.3個百分點;對行政審判活動監(jiān)督案件提出檢察建議14477件，同比上升60.8%;對行政執(zhí)行活動監(jiān)督案件提出檢察建議36439件，同比上升27%。行政檢察工作積極推進，充分體現(xiàn)了能動檢察，工作質量、效率、效果不斷提升。
刑事檢察方面，在不捕率、不訴率大幅上升的情況下，公安機關提出不同意見復議復核及對方當事人提出申訴同比分別下降41.2%、15.7%;不捕和不訴的復議復核改變率也均達到近年來最低。這表明檢察機關不捕不訴案件質量在不斷提升，通過公開聽證、釋法說理，讓公安機關及案件當事人對檢察機關的不捕不訴決定更加認同。
“從近幾年我院的辦案情況看，最高檢針對刑事檢察工作設置‘案-件比’、不訴率、不訴復議復核改變率等組合式評價指標，有效引導檢察官辦準辦好辦活群眾身邊的每一件‘小案’，辦案過程中釋法說理更加到位，減少了當事人因疑惑而申訴。”重慶市合川區(qū)檢察院檢察長楊洪廣說。
張某因土地糾紛，將同村村民任某打成輕傷。“都是一個村的，采取嚴厲的刑罰手段，可能不利于彌合雙方的矛盾。”考慮到案件因鄰里糾紛引起，張某作案時系限制責任能力人，且被害人對案件引發(fā)和激發(fā)有一定責任，合川區(qū)檢察院依法對其作出不起訴決定。
“決定作出，不等于案子就可以畫上句號。”辦理該案的檢察官姜德明在與助理交流時談到，被害人拿到不起訴決定書，對不起訴決定怎么看?有沒有“心結”?……解決好這些問題，案子才算圓滿。他們邀請偵查機關人員一起到被害人家中釋法說理。“酌定不起訴，不是說他這個行為做得對”“冤家宜解不宜結”……一番耐心講解下來，被害人理解了檢察官的良苦用心。
而對于一些僅靠檢察官辦案說理還不足以被公安機關、當事人接受的可不捕不訴案件，各地檢察機關辦案人員自我加壓，普遍開展公開聽證。2022年，全國檢察機關對擬不起訴案件、審查逮捕案件、羈押必要性審查案件分別開展聽證90424件次、7247件次、1261件次。正是這樣到位的工作，避免減少了復議復核、申訴等內(nèi)生案件。
評價指標是檢察辦案的“風向標”，科學的“風向標”才能正確引領檢察工作高質量發(fā)展。最高檢在設置和修訂主要評價指標過程中，始終堅持問題導向，突出管理的科學性，強調(diào)敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勇于自我監(jiān)督的要求，尤其是各項指標數(shù)值全部以比率形式體現(xiàn)，不再以具體數(shù)值評價辦案質量。同時強調(diào)各項指標的組合運用，實現(xiàn)跨辦案流程、跨案件類型的綜合評價。
2022年，江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)檢察院訴前羈押率、不捕率遠低于全國，認罪認罰從寬制度適用率為86%，并非全國最高，但認罪認罰案件無一人上訴，律師參與率100%。
“少捕慎訴慎押刑事司法政策已經(jīng)內(nèi)化于心，指引我們辦案做到‘三個效果’的統(tǒng)一。”蘇州工業(yè)園區(qū)檢察院檢察長王勇說，該院在案件管理工作中始終高度關注各項指標的關聯(lián)性，不孤立地看待任何一項指標，也不追求某一項指標的高低，而是追求一個合理的區(qū)間，并在最高檢制定的評價指標基礎上，又本地化增加了一些新指標，幾個指標一起綜合地運用，相互牽制、相互平衡，共同反映辦案活動的質量、效率和效果，讓全院的考核管理更加科學。
“經(jīng)過長期的磨合，公安機關與檢察機關的執(zhí)法司法理念越來越統(tǒng)一，少捕慎訴慎押已經(jīng)傳導到公安機關，沒有逮捕必要的就不再報捕了，提捕的案件就少了，因此不捕率較低。我們的目標一直就是做到該捕的捕、不該捕的不捕，通過辦案切實保障訴訟參與人和人民群眾的合法權益。”王勇表示。
持續(xù)優(yōu)化的指標體系引領未來
辦案工作要“求極致”，指標數(shù)據(jù)不能“求極值”。
“沒指標不行，唯指標也不行。”前不久，最高檢黨組副書記、副檢察長應勇深入廣西壯族自治區(qū)調(diào)研檢察工作現(xiàn)代化和案件質量評價指標體系運行情況時指出，促進檢察工作提升質效，需要不斷完善案件質量評價指標體系。
最高檢第一檢察廳主辦檢察官劉辰介紹，認罪認罰從寬制度全面實施之初，檢察辦案普遍存在不敢用、不愿用、不善用的問題，檢察環(huán)節(jié)認罪認罰從寬制度適用率不高。最高檢提出要堅持實事求是，積極主動擔當，全面落實制度規(guī)定，同時在案件質量主要評價指標中設置“認罪認罰適用率”，推動各地檢察機關用足用好認罪認罰從寬制度，一體落實少捕慎訴慎押刑事司法政策。隨著各地檢察機關認罪認罰從寬適用率迅猛增長，個別地方片面追求適用率，盲目攀比指標排名，造成數(shù)據(jù)畸高。最高檢黨組敏銳發(fā)現(xiàn)這一問題，提出對一些已經(jīng)達到一定數(shù)量、已切實“做起來”的工作，不再簡單做“量”的排序，而更要做實“質”的考核，引導檢察人員把能力、余量放在促進犯罪嫌疑人真心認罪上，帶動其他案件辦得更好，推動該項制度行穩(wěn)致遠。
最高檢案件管理辦公室副主任石獻智介紹，最高檢共對刑事檢察“案-件比”、認罪認罰適用率等13項指標設定通報值，當指標數(shù)據(jù)達到通報值后，就不再通報具體數(shù)據(jù)。
“案件質量評價指標體系的建立不可能一蹴而就。”石獻智說，施行過程中，根據(jù)各級檢察機關提出的意見建議，最高檢及時研究改進，2021年9月對評價指標進行修訂，去除過細、重復、不盡科學的部分指標，87項指標精簡為60項。近期，最高檢繼續(xù)探索完善，開展實地調(diào)研、開通意見箱廣泛收集吸納全國檢察人員意見建議，力求指標設置在迭代升級中更加科學實用。
社會調(diào)查制度是辦理未成年人案件時，就未成年犯罪嫌疑人或被害人的成長經(jīng)歷、家庭情況、監(jiān)護教育等情況作全面、細致的調(diào)查，為辦案選擇最恰當?shù)奶幚矸椒ㄌ峁┲匾獏⒖家罁?jù)。因其對辦案具有重要的基礎作用，最高檢在案件質量主要評價指標中設置了“社會調(diào)查適用率”。
最高檢第九檢察廳廳長那艷芳告訴記者，實踐中，有的地方檢察院社會調(diào)查適用率存在失真，可能只是打了一個電話就記錄一次，有的省份甚至超過了百分之百，各地普遍反映這一指標不夠科學。另外，社會調(diào)查已經(jīng)成為未成年人檢察部門一項常態(tài)化的工作，不會因為不設置該指標就不開展這項工作。為此，建議在修訂案件質量主要評價指標時去掉該項指標。
“最高檢建立以‘案-件比’為核心的案件質量評價指標體系體現(xiàn)出從管理者的視角開始轉向當事人視角。”中國人民大學法學院教授魏曉娜指出，雖然人民群眾大多沒參與到案件中，無法直觀感受司法的實際效果，不過從整體數(shù)據(jù)上看，核心的評價數(shù)據(jù)向好，辦案辦得好，司法質效提高，當事人會直接受益，人民群眾也會間接從中感受到。
“案件質量主要評價指標，一頭連著檢察管理、檢察業(yè)務，一頭連著人民群眾對公平正義的感受，需要在實踐中不斷探索科學的方法和路徑，以此實現(xiàn)科學運用，促進科學管理，推動檢察工作高質量發(fā)展。”最高檢案件管理辦公室主任申國軍表示，最高檢將不斷優(yōu)化案件管理，圍繞“優(yōu)質高效辦好每一個案件”，認真聽取人民群眾和地方檢察機關意見，進一步抓實“案-件比”質效評價標準，持續(xù)優(yōu)化指標體系，力求實事求是、科學合理。同時，不斷完善檢察人員考核機制，在考實、評準、用好上下功夫。(崔曉麗 曹穎頻 竇彥峰)
編輯：郭成
