關(guān)于《綿陽(yáng)市歷史文化遺址保護(hù)條例(草案)》起草情況的報(bào)告
2023年10月26日在市八屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上
綿陽(yáng)市人民政府
一、起草過程
根據(jù)市人大常委會(huì)2023年立法計(jì)劃，《綿陽(yáng)市歷史文化遺址保護(hù)條例》被列為市人大常委會(huì)審議地方性法規(guī)，我市成立了市政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并組織市文廣旅局、市住建委、市自然資源和規(guī)劃局等部門成立起草工作組。起草工作組經(jīng)梳理研究、專題調(diào)研、座談走訪，草擬了《綿陽(yáng)市歷史文化遺址保護(hù)條例(征求意見稿)》。經(jīng)多方征求意見、立法聽證、專家論證，收到有關(guān)部門、社會(huì)公眾意見26條，聽證意見36條，專家意見23條。研究吸收上述意見后，形成了《綿陽(yáng)市歷史文化遺址保護(hù)條例(草案代擬稿)》。市司法局按程序經(jīng)過全面審查，形成了《條例(送審稿)》。10月10日經(jīng)市八屆政府第69次常務(wù)會(huì)議審議通過后，形成了《綿陽(yáng)市歷史文化遺址保護(hù)條例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《條例(草案)》)。
二、主要內(nèi)容及特點(diǎn)
《條例(草案)》采取章節(jié)制，共6章39條，體量適中，具體包括總則、確定與公布、保護(hù)與管理、傳承與利用、法律責(zé)任和附則。第一章對(duì)立法目的、適用空間范圍、保護(hù)原則、管理體制機(jī)制、歷史文化遺址定義及其類型等內(nèi)容作出規(guī)定;第二章對(duì)歷史文化遺址確定的標(biāo)準(zhǔn)、程序、行政主體、行政許可設(shè)定、機(jī)構(gòu)機(jī)制等內(nèi)容作出規(guī)定;第三章對(duì)相關(guān)行政主體的職能職責(zé)、行政許可設(shè)定、行為模式等內(nèi)容作出規(guī)定;第四章對(duì)歷史文化遺址的傳承與利用，尤其是與文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)的融合方面作出規(guī)定;第五章對(duì)違反本條例禁止性規(guī)定的行為設(shè)定過罰相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任;第六章對(duì)條例的生效時(shí)間和法定解釋等附則內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。
《條例(草案)》有以下四個(gè)特點(diǎn)：一是保護(hù)客體具有多樣性和獨(dú)特性。在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中，我市形成了李白文化、蜀道文化、文昌文化、三國(guó)蜀漢文化、紅色文化、大禹文化、嫘祖文化和“兩彈一星”精神、抗震救災(zāi)精神等歷史文化資源和羌族、白馬藏族等民族文化資源，各類文化資源豐富，地方特色鮮明。這些寶貴的歷史文化資源深深融入了綿陽(yáng)市的歷史發(fā)展脈絡(luò)中。二是《條例(草案)》具有一定的抽象性和概括性。條例對(duì)歷史文化遺址保護(hù)管理做了原則性、框架式的制度設(shè)計(jì)，如名錄制度、保護(hù)責(zé)任人制度、保護(hù)范圍制度等，但對(duì)保護(hù)與管理并未設(shè)置具體細(xì)化的保護(hù)措施，這既為將來歷史文化遺址的單體立法作出了原則性和方向性規(guī)定，也為單體立法因地制宜設(shè)置具體保護(hù)措施提供了基礎(chǔ)。三是對(duì)歷史文化資源載體進(jìn)行了類型化處理并對(duì)主要的類型進(jìn)行了法定解釋。因歷史文化遺址涵蓋的歷史文化資源較多，形態(tài)紛繁復(fù)雜，根據(jù)我市實(shí)際情況，在條例中將歷史文化遺址分為了不可移動(dòng)文物、歷史建筑、不可移動(dòng)紅色資源、歷史地段、傳統(tǒng)建筑、工業(yè)遺址、地質(zhì)災(zāi)害遺址、古道等類型，通過這種類型化處理充分體現(xiàn)了歷史文化資源的地方特色。四是平衡了保護(hù)與利用的關(guān)系。市委市政府高度重視文化和旅游融合發(fā)展工作，在保護(hù)的前提下，《條例(草案)》專設(shè)了傳承與利用一章，對(duì)加強(qiáng)歷史文化遺址的活化利用作出了系列規(guī)定。
三、需要說明的問題
(一)關(guān)于條例的上位法。本次立法沒有直接的上位法，也缺乏全國(guó)統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范、術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)和核心概念的法定解釋。同時(shí)，根據(jù)檢索和查證結(jié)果，截至目前我國(guó)暫無(wú)以“歷史文化遺址保護(hù)條例”命名的立法例。因此，此次立法具有較大挑戰(zhàn)性和開拓性。
(二)關(guān)于歷史文化遺址的概念。從理論上講，不可移動(dòng)文物、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史建筑、歷史文化街區(qū)、歷史文化遺址、歷史文化遺產(chǎn)、歷史文化資源等概念既有聯(lián)系，又有區(qū)別。《條例(草案)》在對(duì)歷史文化遺址的概念進(jìn)行法定解釋時(shí)借鑒了中國(guó)古跡遺址保護(hù)協(xié)會(huì)對(duì)遺址和《廣東省革命遺址保護(hù)條例》對(duì)革命遺址的定義，突破了考古學(xué)意義上古遺址“殘存”和“不完整”的定義范圍?！稐l例(草案)》中的歷史文化遺址指廣義上的遺址，既包括一部分不可移動(dòng)文物、歷史建筑、不可移動(dòng)紅色資源，又包括工業(yè)遺產(chǎn)、地質(zhì)災(zāi)害遺址、歷史地段等歷史文化資源。歷史文化遺址與不可移動(dòng)文物、歷史建筑在邏輯上是部分包含關(guān)系，其外延將大于不可移動(dòng)文物和歷史建筑。
(三)關(guān)于歷史文化遺址管理體制機(jī)制。一是除參考《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定外，鑒于歷史文化遺址與歷史建筑在保護(hù)客體上存在相似性，《條例(草案)》在保護(hù)體制和工作機(jī)制的制度設(shè)計(jì)方面保持了與《綿陽(yáng)市歷史建筑和歷史文化街區(qū)保護(hù)條例》的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一;二是在劃分市縣兩級(jí)政府和行政主管部門的職責(zé)方面，條例按照市級(jí)統(tǒng)籌、屬地管理的指導(dǎo)思想進(jìn)行體制和機(jī)制設(shè)計(jì)。在具體制度設(shè)計(jì)中，由市直文物主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)歷史文化遺址的調(diào)查、確定、名錄公布、檔案建立等工作，而縣(市、區(qū))文物主管部門負(fù)責(zé)做好歷史文化遺址的日常管理。
