黨的二十大報(bào)告指出，要扎實(shí)推進(jìn)依法行政，提高行政效率和公信力。為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決策部署，國(guó)務(wù)院辦公廳在湖北、浙江、河北省開(kāi)展一年的行政備案規(guī)范管理改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，于近日印發(fā)了《關(guān)于推廣行政備案規(guī)范管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》，要求各地區(qū)各部門(mén)高度重視行政備案規(guī)范管理工作，加強(qiáng)行政備案規(guī)范化、法治化建設(shè)。這一部署切口雖小，但對(duì)扎實(shí)推進(jìn)依法行政意義重大。
行政備案的增量控制和存量?jī)?yōu)化
行政備案是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織依法報(bào)送或者申請(qǐng)的相關(guān)材料，予以存檔備查的行為，是政府依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)實(shí)行監(jiān)督管理的一種重要手段。從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)有關(guān)行政備案的規(guī)定呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。特別是自《行政許可法》2004年實(shí)施以來(lái)，在國(guó)務(wù)院審改辦和立法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格把關(guān)下，新設(shè)行政許可受到嚴(yán)格控制，行政備案則成為“避風(fēng)港”或者“灰色地帶”，越來(lái)越多地出現(xiàn)在各類(lèi)規(guī)定中。此外，隨著行政審批制度改革的深入，行政許可事項(xiàng)被大量壓減，行政備案被作為一種替代性管理措施，被運(yùn)用于政府管理的各個(gè)方面。這就導(dǎo)致了行政備案事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題，不少行政規(guī)范性文件，甚至國(guó)務(wù)院部門(mén)司局文件就可以設(shè)定行政備案，有的行政備案甚至規(guī)定不經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)審查同意，申請(qǐng)人就不能從事特定活動(dòng)，這與行政許可并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。針對(duì)這一問(wèn)題，行政備案規(guī)范管理需要明確設(shè)定權(quán)限，對(duì)行政備案予以增量控制和存量?jī)?yōu)化。在增量控制上，必須嚴(yán)格設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意增設(shè)行政備案。對(duì)此，《通知》規(guī)定要加強(qiáng)行政備案規(guī)范化、法治化建設(shè)，嚴(yán)格設(shè)定要求，對(duì)行政備案事項(xiàng)不得規(guī)定經(jīng)行政機(jī)關(guān)審查同意，企業(yè)和群眾方可從事相關(guān)特定活動(dòng)。筆者認(rèn)為，除此之外，下一步還需要通過(guò)立法對(duì)什么層級(jí)的法規(guī)文件可以設(shè)定行政備案作出規(guī)定。尤其要是對(duì)行政規(guī)范性文件、或者什么層級(jí)的行政規(guī)范性文件能夠設(shè)定行政備案，作進(jìn)一步研究論證，并在立法中予以明確。在存量?jī)?yōu)化上，筆者建議對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，對(duì)發(fā)現(xiàn)有不符合上位法規(guī)定、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、通過(guò)行政備案變相實(shí)施行政許可等情形的規(guī)定，要及時(shí)按照立法權(quán)限和程序予以修改或廢止，進(jìn)一步減輕企業(yè)和群眾的辦事負(fù)擔(dān)。
將行政備案的實(shí)施作為規(guī)范管理的重點(diǎn)
根據(jù)筆者開(kāi)展的調(diào)研情況看，行政備案的實(shí)施是規(guī)范管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。普遍反映的問(wèn)題包括：什么是行政備案、行政備案與行政許可的區(qū)別、如何認(rèn)定變相實(shí)施行政許可、行政備案的形式審查是否流于形式或者無(wú)法防范管理風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)此，目前存在兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政備案只需形式審查，收件即備案。另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為形式審查可能流于形式，存在管理漏洞和風(fēng)險(xiǎn)。究其根本，實(shí)施行政備案的邊界和尺度才是相關(guān)部門(mén)的關(guān)切所在：審查強(qiáng)度過(guò)高，容易成為變相實(shí)施行政許可;審查強(qiáng)度過(guò)低，無(wú)法防范管理風(fēng)險(xiǎn)而有可能被追責(zé)。由此，形成“以備代管”和“備而不管”兩極分化的情形。破解實(shí)施行政備案的難題，可從以下兩個(gè)方面展開(kāi)：一是清理事前備案的事項(xiàng)，使之回歸行政許可。事前備案往往意味著未經(jīng)備案不得從事特定活動(dòng)，容易與行政許可相混淆，趨向變相實(shí)施行政許可。二是根據(jù)行政備案的類(lèi)型和特點(diǎn)，施加不同的審查強(qiáng)度。對(duì)于信息收集型行政備案，如計(jì)劃、合同、考核結(jié)果的備案，備案機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送材料進(jìn)行完備性審查即可，屬于“信息歸檔”性質(zhì)的管理活動(dòng)。對(duì)于條件或標(biāo)準(zhǔn)審查型行政備案，則審查強(qiáng)度要更高一些。以中醫(yī)診所備案為例，有關(guān)規(guī)定設(shè)置了一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，包括具有職業(yè)資格的人員、執(zhí)業(yè)年限、符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)保、消防的相關(guān)規(guī)定等。對(duì)此，僅作形式審查，無(wú)法防止備案人虛報(bào)材料、申報(bào)材料和實(shí)地情況不相符等問(wèn)題的發(fā)生。不難看出，上述各部門(mén)反映的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是對(duì)條件或標(biāo)準(zhǔn)審查型行政備案進(jìn)行規(guī)范管理的問(wèn)題。在審查強(qiáng)度的把握上，備案機(jī)關(guān)需要注意以下三個(gè)要點(diǎn)：一是應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)人在備案前從事特定活動(dòng)，以此與行政許可相區(qū)別。二是引入告知承諾制和信用管理，促使備案人依法備案，提交真實(shí)的備案材料。三是不能將備案和監(jiān)管割裂開(kāi)來(lái)，而要將條件或標(biāo)準(zhǔn)的審核作后置處理，納入監(jiān)管環(huán)節(jié)，通過(guò)整改等措施使之符合相應(yīng)的條件或者標(biāo)準(zhǔn)。
通過(guò)備管聯(lián)動(dòng)提高政府監(jiān)管效能
行政備案規(guī)范管理改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，將行政備案和后續(xù)監(jiān)管相結(jié)合，實(shí)行備管聯(lián)動(dòng)的全過(guò)程管理。與行政審批的事前監(jiān)管不同，行政備案更多具有事中和事后監(jiān)管的特點(diǎn)。作為簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化服務(wù)的管理方式，行政備案規(guī)范管理應(yīng)當(dāng)著力解決好放權(quán)之后“誰(shuí)來(lái)管”“管什么”“怎么管”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“放之有序、管之有效”，為市場(chǎng)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境，以高效能監(jiān)管保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。一是明晰職責(zé)邊界，構(gòu)建備管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。針對(duì)問(wèn)題多發(fā)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定，將行政備案納入監(jiān)管清單，明確監(jiān)管主體、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、監(jiān)管范圍、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享等內(nèi)容，劃清權(quán)責(zé)界限，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)。二是建立綜合監(jiān)管體系，加強(qiáng)備案與監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動(dòng)。根據(jù)行政備案的特點(diǎn)，加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，探索推進(jìn)聯(lián)合監(jiān)管、重點(diǎn)監(jiān)管、分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管、“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管，防止備管脫節(jié)和監(jiān)管漏洞。三是創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升精準(zhǔn)監(jiān)管水平。綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段開(kāi)展有效監(jiān)管，以信用監(jiān)管方式為基礎(chǔ)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，以包容審慎方式加強(qiáng)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)行政備案監(jiān)管方式的法治化和多元化。此外，將行政備案納入一體化監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)備案信息歸集運(yùn)用并強(qiáng)化監(jiān)測(cè)分析，不斷提高監(jiān)管的規(guī)范化、精準(zhǔn)化、智能化水平。(武漢大學(xué)法學(xué)院副教授 徐 晨)
編輯：郭成 校對(duì)：李志 審核：劉益
