8月18日，烈日炎炎，檀東路立交橋上不時(shí)有汽車駛過。
夏連杰指著不遠(yuǎn)處的地方。23年前，他在這附近租下了5畝地，用于經(jīng)營一家液化氣有限公司。2002年，正值北京密云建設(shè)發(fā)展契機(jī)，時(shí)密云縣政府收到批復(fù)，即將實(shí)施道路交通建設(shè)工程。夏連杰的公司就處于規(guī)劃搬遷范圍之內(nèi)。
2016年，夏連杰按時(shí)完成了規(guī)劃范圍內(nèi)土地上房屋設(shè)施搬遷工作，但一直沒有等到自己期望的補(bǔ)償款。一紙?jiān)V狀，他把密云區(qū)政府告上了法庭。
經(jīng)過幾輪訴訟和申請裁決，案件于2020年來到最高人民法院申請?jiān)賹彙?/p>
“幾年來，這起糾紛經(jīng)歷了一道道程序，卻沒有從根本上解決問題。”剛接手這個(gè)案子時(shí)，最高人民法院行政庭法官朱宏偉覺得案子“不簡單”。
“不能一拖再拖、機(jī)械辦案，讓行政訴訟程序空轉(zhuǎn)。”如何實(shí)質(zhì)性化解這起行政爭議，維護(hù)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益，促進(jìn)依法行政，在法律框架內(nèi)努力尋求最佳方案?向著實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的目標(biāo)，法官們開始了一次“解紛長跑”。
高架平地起，補(bǔ)償何處尋
6月15日這天，朱宏偉和法官助理袁岸喬、書記員常曉軒都起得很早。他們整理好文件包，準(zhǔn)備與最高人民法院行政庭副庭長郭修江一起趕赴密云，對這起案件進(jìn)行第四輪調(diào)解。
一個(gè)半小時(shí)的車程，郭修江與朱宏偉團(tuán)隊(duì)反復(fù)查看調(diào)解提綱和預(yù)備好的多種方案，腦子里設(shè)想著一會兒調(diào)解的情景。
一同趕赴密云的還有北京市第四中級人民法院、北京市高級人民法院的法官。幾天前，最高人民法院行政庭庭長于厚森建議，不要為了結(jié)案而結(jié)案，要實(shí)質(zhì)性化解爭議，避免程序空轉(zhuǎn)，必要時(shí)可以邀請案件一、二審法院承辦人和密云區(qū)人民法院法官一同參與調(diào)解，運(yùn)用地方法院與當(dāng)?shù)卣ぷ鳒贤C(jī)制，依托前幾輪訴訟中法官與當(dāng)事人建立的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)基礎(chǔ)，促成和解。
四級法院聯(lián)動調(diào)解，這在最高人民法院調(diào)解工作中還是不多的。
密云區(qū)檀營滿族蒙古族鄉(xiāng)北部地區(qū)緊鄰京承鐵路，在實(shí)施“平改立”工程之前，每當(dāng)火車經(jīng)過時(shí)，行人、汽車就得專門停下來等候。
如今，高架橋平地而起，寬闊通暢的馬路上，機(jī)動車與行人分離，早已沒有混亂擁堵的現(xiàn)象。
2002年1月，北京市政府批復(fù)征收位于密云縣檀營鄉(xiāng)的集體土地用于“平改立”工程交通建設(shè)，仙塔液化氣有限公司所在地就在建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)。仙塔公司原為密云縣檀營鄉(xiāng)集體企業(yè)， 2002年11月，夏連杰從鄉(xiāng)政府收購了這個(gè)企業(yè)。
2007年，時(shí)密云縣政府成立首政集團(tuán)作為獨(dú)立企業(yè)法人，專門處理涉案土地的征收補(bǔ)償相關(guān)工作。2016年，首政集團(tuán)通過提起民事訴訟主張排除妨礙的方式，要求夏連杰、仙塔公司自行拆除房屋設(shè)施并搬走。當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ褐С至耸渍瘓F(tuán)的訴訟請求，由此實(shí)質(zhì)上是完成了對仙塔公司房屋設(shè)施的拆除清理行為。
“修路是好事兒。”作為土生土長的密云人，夏連杰支持修繕本地交通。其間，首政集團(tuán)通過民事案件的執(zhí)行和解，曾支付夏連杰100萬元作為拆除液化氣站的拆除費(fèi)，并在協(xié)議中注明不是房屋及設(shè)施的補(bǔ)償款，此后便未再給予補(bǔ)償。
夏連杰等了很久，眼看補(bǔ)償款遲遲沒有到位，溝通也無果，便開始了多輪訴訟及申請裁決的漫漫長路。
2019年，夏連杰、仙塔公司向北京四中院提起訴訟，請求確認(rèn)密云區(qū)政府征收行為違法并要求賠償房屋及設(shè)施損失等500萬元。
“夏連杰、仙塔公司的房屋設(shè)施系根據(jù)民事排除妨害訴訟及其執(zhí)行和解協(xié)議拆除，在案證據(jù)無法證明密云區(qū)政府實(shí)施了行政征收行為，缺乏事實(shí)根據(jù)，不符合法定起訴條件，于是我們裁定駁回了起訴。”承辦一審的北京四中院行政庭張巖法官團(tuán)隊(duì)表示。這一點(diǎn)，也是承辦二審的北京高院行政庭馬宏玉法官團(tuán)隊(duì)對案件上訴予以駁回的原因。
訴求一直懸而未決，2020年，夏連杰、仙塔公司向最高人民法院申請?jiān)賹彙?/p>
“剛接到這個(gè)案件時(shí)，感覺案件事實(shí)和法律關(guān)系都比較復(fù)雜。”朱宏偉表示，案件除了本身的事實(shí)年代久遠(yuǎn)、經(jīng)歷多輪訴訟外，還摻雜著過去國企改革中企業(yè)的承諾、當(dāng)?shù)爻山ㄖ拼甯木拥葐栴}，相關(guān)爭議歷經(jīng)申請行政裁決、行政訴訟、民事訴訟等四輪程序，民事與行政爭議交織，法律關(guān)系較難厘清，以致各方對整個(gè)案件脈絡(luò)及如何處理均存在較大分歧。
案件在一、二審環(huán)節(jié)被裁定駁回起訴，在申請?jiān)賹弻彶榄h(huán)節(jié)，查明事實(shí)、厘清法律關(guān)系是朱宏偉團(tuán)隊(duì)首先要考慮的。
為此，合議庭全面審查案卷材料，專門舉行了聽證詢問，結(jié)合關(guān)聯(lián)案件中認(rèn)定的事實(shí)，細(xì)致分析案情，逐一抽絲剝繭。2022年8月開始，合議庭組織了兩次合議，兩次提交法官會議討論案情并討論案件處理。
“必須吃透全部案情，才能確定解決思路。要把握‘公正與效率’，公正是前提和基礎(chǔ)，不能一味圖快，這樣可能導(dǎo)致案結(jié)事不了，這樣的效率就是低效率、負(fù)效率。”案情越查越明，讓朱宏偉和袁岸喬增強(qiáng)了妥善化解這起案件的信心。
雙方都有“理”，“公約數(shù)”在哪里
案件的爭議在于政府是否應(yīng)該補(bǔ)償。
在夏連杰看來，至今為止，他只收到了100萬元的拆除費(fèi)用，關(guān)于補(bǔ)償?shù)目铐?xiàng)一直沒有給付到位。而密云區(qū)政府認(rèn)為，100萬元的費(fèi)用已經(jīng)包含了補(bǔ)償款，能夠彌補(bǔ)夏連杰、仙塔公司所受損失，無須再額外進(jìn)行補(bǔ)償，如果夏連杰、仙塔公司不服，可就補(bǔ)償事宜另訴。
朱宏偉介紹，因年代久遠(yuǎn)、部門負(fù)責(zé)人更換等原因，當(dāng)年關(guān)于補(bǔ)償問題的協(xié)商過程及結(jié)果難以查證。加之當(dāng)年對于拆除地上物的評估也沒有形成報(bào)告，當(dāng)事人具體損失也難以確定。
事實(shí)查明困難重重。審判團(tuán)隊(duì)一方面詳細(xì)地查閱全部材料，另一方面多次赴密云當(dāng)?shù)卣匍_各相關(guān)部門參加的座談會，實(shí)地了解情況。經(jīng)審查，合議庭認(rèn)為，本案中，首政集團(tuán)是受密云區(qū)政府委托，專門處理涉案土地征收補(bǔ)償事項(xiàng)的單位，其拆除了房屋和設(shè)施，再審申請人被拆除的房屋設(shè)施應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。
然而，由于本案事實(shí)和法律關(guān)系復(fù)雜，各方對于本案法律關(guān)系如何認(rèn)定，是否存在征收行為，是否需要補(bǔ)償賠償，以及如何裁判，均存在較大分歧，即使讓當(dāng)事人另訴，很可能再經(jīng)歷一輪曠日持久的訴訟當(dāng)事人仍無法獲得支持，且考慮密云區(qū)政府通過首政集團(tuán)以類似方式已完成了涉案土地所在地檀營鄉(xiāng)的大量安置補(bǔ)償工作，涉及人員多，波及面廣，如果簡單認(rèn)定密云區(qū)政府征收行為違法，還存在引發(fā)大量次生爭議的風(fēng)險(xiǎn)。
“總體上判斷，這個(gè)案件不宜簡單裁定。本案已經(jīng)是當(dāng)事人的第四輪訴訟，也不宜再增加當(dāng)事人訴累。”行政庭專業(yè)法官會議深入研討后認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適宜通過協(xié)調(diào)，推動補(bǔ)償問題實(shí)質(zhì)性解決，妥善化解這起行政爭議。
兩年多來，合議庭共組織了4輪調(diào)解。
在2021年11月的第一次調(diào)解中，法官初步了解了雙方各自的主張。密云區(qū)司法局從事應(yīng)訴工作的負(fù)責(zé)人表示，之所以沒有補(bǔ)償，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)夏連杰作為乙方，與當(dāng)時(shí)還是村委的甲方簽訂土地租賃合同時(shí)，約定了類似乙方承諾放棄補(bǔ)償?shù)臈l款。
“承諾放棄即使在合同中已經(jīng)約定了，也不能否認(rèn)法律規(guī)定的補(bǔ)償義務(wù)，除非合同中有特定安排足以彌補(bǔ)一方當(dāng)事人的利益。”法官解釋道，合同具有相對性，當(dāng)事人和出租出售方之間的約定，一般不能免除政府的補(bǔ)償責(zé)任。
經(jīng)過這次調(diào)解，應(yīng)訴人員進(jìn)一步理解了案件事實(shí)和法律關(guān)系，也加深了對最高人民法院的分析和處理意見的理解。由于應(yīng)訴人員之前未與征收補(bǔ)償工作部門進(jìn)行有效溝通，對部分事實(shí)尚不了解，只表態(tài)后續(xù)會研究商榷。
2022年10月31日，合議庭組織密云區(qū)政府工作人員進(jìn)行了第二輪調(diào)解。法官詳細(xì)了解了當(dāng)年有關(guān)補(bǔ)償問題的談判過程，核實(shí)了工程實(shí)施對其他同類企業(yè)的補(bǔ)償情況。政府工作人員進(jìn)一步理解了法官的分析和工作思路。
政府對案件的重視程度在提高，案件離最終得以解決的目標(biāo)近了一些。
與之前只有司法局工作人員來參加調(diào)解不同，2023年4月7日進(jìn)行第三次調(diào)解時(shí)，密云區(qū)司法局、住建局、鎮(zhèn)政府、首政集團(tuán)等多個(gè)部門及單位負(fù)責(zé)人都參加了。在多方交流協(xié)商后，法院進(jìn)一步闡明案件事實(shí)和法律關(guān)系，依法厘清密云區(qū)政府應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)幕疽?，為最終解決問題打下基礎(chǔ)。
能動司法促和解，減輕當(dāng)事人訴累
“雙方立場差距很大。怎么使雙方向?qū)Ψ娇繑n，減少分歧，最后達(dá)成和解協(xié)議，非常困難。”對于第四次調(diào)解的現(xiàn)場情況，郭修江至今歷歷在目。
密云區(qū)法院的會議室里，各方再一次面對面。
“經(jīng)過前期審查和多輪溝通，政府行為存在違法侵權(quán)的客觀事實(shí)，應(yīng)該作出補(bǔ)償。再審申請人一方依法可以獲得的實(shí)際賠償項(xiàng)目和數(shù)額也有所明確，巨額索賠也是不切實(shí)際的。”作為調(diào)解的主持人，郭修江向雙方充分分析案情、明理釋法，逐步縮小著對于補(bǔ)償金額的爭議差距。
密云區(qū)副區(qū)長劉傳虹帶隊(duì)參加了這次調(diào)解。從下午2點(diǎn)到5點(diǎn)，會議室里的討論聲一直不斷。“最高人民法院認(rèn)真聽取雙方意見、深入研究案情，幫助我們厘清法律關(guān)系和責(zé)任義務(wù)，認(rèn)清解決問題的重要性。”劉傳虹說。經(jīng)過反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，密云區(qū)政府作出了補(bǔ)償承諾，給出了補(bǔ)償金額數(shù)。
法官們也逐一向夏連杰分析實(shí)際利益受損情況。在夏連杰看來，四級法院一起調(diào)解，足以證明法院對自己這起案件的重視。考慮到繼續(xù)訴訟的巨大成本，看到法院反復(fù)協(xié)調(diào)工作的不易，他對補(bǔ)償金額表示了接受。
當(dāng)天下午，夏連杰、仙塔公司與密云區(qū)政府現(xiàn)場簽署了和解協(xié)議。一個(gè)月內(nèi)，補(bǔ)償款給付到位，歷時(shí)多年的糾紛終于畫上了句號。
拿著雙方簽字后的調(diào)解協(xié)議書，郭修江長舒了一口氣。
行政審判一手托著“民”、一手托著“官”。如何從中尋找“最大公約數(shù)”，實(shí)質(zhì)性化解爭議，考驗(yàn)著每一位行政審判法官的政治智慧、法治智慧、審判智慧。
“重中之重是要轉(zhuǎn)變行政審判的理念，理念一新天地寬。”作為一名有著豐富審判經(jīng)驗(yàn)的行政法官，郭修江是這么理解的。
今年7月，一場頭腦風(fēng)暴令全國法院干警耳目一新。全國大法官研討班上，以審判理念現(xiàn)代化統(tǒng)領(lǐng)、引導(dǎo)、促進(jìn)各項(xiàng)工作現(xiàn)代化，牢固樹立雙贏多贏共贏的理念，呼喚著行政審判的新?lián)?dāng)、新作為。
作為案件二審承辦人，馬宏玉一同參加了第四次調(diào)解。“行政訴訟是‘民告官’，首當(dāng)其沖要保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。”她看到最高人民法院的法官們堅(jiān)持能動司法理念，積極推動爭議解決，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益所作的各種努力。“在法律空間內(nèi)尋求最佳處理結(jié)果，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會效果、法律效果的統(tǒng)一，這些經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)。”8月18日，馬宏玉在接受采訪時(shí)表示。
“要把監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督貫穿始終。”北京四中院行政庭庭長武楠也參加了調(diào)解，她通過平時(shí)的溝通機(jī)制有效向政府傳達(dá)了調(diào)解信息。她感到理念新了，處理解決問題也有了新的思路。“依法監(jiān)督行政行為，要求我們對于行政執(zhí)法中遇到的疑難法律問題，積極提出法律意見，統(tǒng)一執(zhí)法司法尺度，從‘事后糾錯(cuò)’轉(zhuǎn)為‘事前建議’，從孤立辦案向辦案與業(yè)務(wù)指導(dǎo)并重轉(zhuǎn)變。”
這是劉傳虹第一次代表區(qū)政府參與行政爭議化解。
8月24日，坐在辦公室里，他回憶著整個(gè)調(diào)解過程。“最高人民法院沒有簡單地就案辦案，而是通過數(shù)次面對面調(diào)解，加強(qiáng)府院良性互動，積極促成雙方協(xié)商和解，也讓我們認(rèn)識到自身在依法行政方面存在的不足。”
劉傳虹表示，通過這次爭議化解，區(qū)政府也深刻認(rèn)識到要提高運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力，在法治前提下想問題、作決策、辦事情，提高行政決策質(zhì)量和效率，在法治軌道上推進(jìn)政府行政工作，從源頭上減少行政爭議的產(chǎn)生，全力推進(jìn)平安密云、法治密云建設(shè)。
時(shí)間回到6月15日。調(diào)解順利結(jié)束后，在返回最高人民法院的路上，郭修江和審判團(tuán)隊(duì)一直討論復(fù)盤著整個(gè)辦案過程。回顧這次化解爭議的“長跑”，他們有了新的體會——
“通過能動司法實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，主動與政府溝通促進(jìn)依法行政，共同把問題解決了，讓老百姓權(quán)益得以維護(hù)，讓政府工作得以完善，這不就是雙贏多贏共贏嗎!”(記者 孫航)
編輯：郭成
