中國社科院法學所發(fā)布我國首部衛(wèi)生法治發(fā)展報告
衛(wèi)生法治面臨醫(yī)藥服務資源失衡等挑戰(zhàn)
近日，中國社會科學院法學研究所、社會科學文獻出版社聯(lián)合發(fā)布了我國首部《法治藍皮書 中國衛(wèi)生法治發(fā)展報告(2021)》(以下簡稱《發(fā)展報告》)。
為人民群眾提供全生命周期的衛(wèi)生與健康服務，離不開系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、全面實施的衛(wèi)生法治體系?！栋l(fā)展報告》作為首部全面評估中國衛(wèi)生法治改革與制度建設進展的藍皮書，從學術界、實務界的角度，對我國衛(wèi)生法治狀況進行了觀察、思考并提出建議。
衛(wèi)生法治成效顯著 監(jiān)管制度有待健全
近年來，我國衛(wèi)生法治發(fā)展成效顯著。
2015年12月，全國人大教科文衛(wèi)委員會召開基本醫(yī)療衛(wèi)生法起草工作機構第一次全體會議暨基本醫(yī)療衛(wèi)生法起草工作啟動儀式，醫(yī)療衛(wèi)生基本法的立法工作全面啟動。
2019年，基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法出臺，作為中國衛(wèi)生與健康領域的第一部基礎性、綜合性法律，其體現(xiàn)了從“以治病為中心”到“以人民健康為中心”的理念轉(zhuǎn)變，為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的改革與發(fā)展提供了法治保障。
發(fā)展至今，由憲法相關條款、法律法規(guī)、規(guī)章文件、標準指南等共同組成的衛(wèi)生法律制度體系已基本形成。近年來，衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)管工作穩(wěn)步推進，醫(yī)療機構管理逐步規(guī)范化，“重醫(yī)療輕法治”的傳統(tǒng)觀念得到初步扭轉(zhuǎn)。醫(yī)療衛(wèi)生領域行政審批制度改革加速推進，醫(yī)療衛(wèi)生機構、從業(yè)人員、醫(yī)療技術、藥品等準入制度不斷優(yōu)化。同時，通過法律、行政法規(guī)的制定、修改，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式，不斷提升公眾用藥安全，強化藥品質(zhì)量監(jiān)管，健全藥品遴選、采購、處方審核、臨床應用等的標準規(guī)范。
《發(fā)展報告》指出，在充分肯定中國衛(wèi)生法治取得巨大成效的同時，也應認識到，現(xiàn)有衛(wèi)生法律規(guī)范體系還不能滿足公共衛(wèi)生和全面推進健康中國戰(zhàn)略的要求，衛(wèi)生監(jiān)管制度還有待健全和強化。
人口結構發(fā)生變化 醫(yī)藥服務資源失衡
雖然我國的衛(wèi)生法治發(fā)展取得了很大的進步，但是由于近年來國內(nèi)國外諸多因素的影響和變化，我國衛(wèi)生法治發(fā)展水平想要進一步提升，還面臨四大挑戰(zhàn)：
一是公民的衛(wèi)生健康權受到前所未有的重視，兒童、老人等群體的健康需求、醫(yī)療需求不斷攀升。
二是老齡化等人口結構變化提出新挑戰(zhàn)。作為全世界人口老齡化速度最快、規(guī)模最大的國家，中國老齡人口規(guī)模和占比均快速增加。老齡化給全國醫(yī)療開支帶來顯著壓力，也給衛(wèi)生法治提出新的挑戰(zhàn)。
三是疾病譜發(fā)生巨大變化。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，群眾生活方式、飲食方式和生態(tài)環(huán)境的變化，中國疾病譜發(fā)生巨大變化，惡性腫瘤、腦血管病、心臟病、呼吸系統(tǒng)疾病、糖尿病等慢性非傳染性疾病成為居民死亡和患病的重要類型。與此同時，諸如SARS、禽流感等傳染性病毒的風險也一直存在。新冠肺炎疫情的發(fā)生，更凸顯傳染性疫病對經(jīng)濟社會的深刻影響。
四是醫(yī)藥服務資源嚴重失衡。既表現(xiàn)為不同層級之間的失衡，如基層醫(yī)療的供給能力和質(zhì)量均嚴重不足;也有地區(qū)之間的失衡，中西部地區(qū)嚴重不足;還有城鄉(xiāng)之間的失衡?？傮w上，我國面臨多重疾病威脅并存、多種健康因素交織的復雜局面，既有發(fā)達國家所出現(xiàn)的衛(wèi)生與健康問題，也有發(fā)展中國家存在的衛(wèi)生與健康問題。
融會貫通形成合力 實現(xiàn)全方位大躍升
《發(fā)展報告》還披露了我國衛(wèi)生法治存在的五方面工作“不到位”情況，亟須以法治思維和法治方式推進相關工作與改革。
首先，衛(wèi)生法律制度的分散化、碎片化、失衡化凸顯。
在衛(wèi)生法律體系當中，衛(wèi)生法的不同板塊內(nèi)容由衛(wèi)生健康主管部門、人社部門、民政部門、醫(yī)療保障主管部門、應急管理部門、市場監(jiān)管部門等分別推進展開，其各個部門的理念不甚一致，機制規(guī)范也時有沖突，這對衛(wèi)生法治建設體系化發(fā)展、醫(yī)療機構醫(yī)務人員守法、司法機關裁判都帶來巨大影響。而且，衛(wèi)生法治體系中多以部門規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及各類標準、指南形式出現(xiàn);醫(yī)療機構診療服務方面的法律較多，但是基本醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、醫(yī)療福利等方面的立法較少，體系化建設非常不均衡。
其次，規(guī)范缺失與修改更新不及時不到位。
我國衛(wèi)生許可、審批等領域相關法律法規(guī)，在“放管服”改革背景下的修訂更新相對頻繁及時，但其他方面的衛(wèi)生立法則相對滯后。比如，醫(yī)療事故處置的法律依據(jù)主要是2002年國務院出臺的《醫(yī)療事故處理條例》和衛(wèi)生健康主管部門一系列的規(guī)章、批復、通知等，其內(nèi)容與民法典第七編第六章關于“醫(yī)療損害責任”的規(guī)范，存在很多待協(xié)調(diào)之處。1990年出臺的《學校衛(wèi)生工作條例》已經(jīng)實施30多年了，很多規(guī)定已經(jīng)不適應形勢的發(fā)展。
第三，衛(wèi)生領域法治意識相對薄弱。
法治意識是法治建設的關鍵因素，但應該注意到，總體上我國衛(wèi)生領域的專業(yè)導向過強而法治意識相對滯后，其治理更多依賴部門規(guī)章、政策而非法律。衛(wèi)生健康部門、醫(yī)療保障部門等相關部門的個別工作人員甚至主管領導，對衛(wèi)生法治的重視程度都相對欠缺，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革探索與法律制度建設不匹配。
第四，執(zhí)法監(jiān)管工作不完善不到位。
近年來，醫(yī)療衛(wèi)生相關產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，社會各界對醫(yī)療衛(wèi)生領域相關違法犯罪現(xiàn)象的容忍度不斷下降，監(jiān)管體系和監(jiān)管能力存在短板問題凸顯。在醫(yī)療保障領域，雖然醫(yī)保監(jiān)管能力已有較大提升，但侵害醫(yī)?；鸷颓址该癖娊】禉嘁娴默F(xiàn)象時有發(fā)生。一些城鄉(xiāng)居民重復參保、漏保的現(xiàn)象仍未杜絕。騙?，F(xiàn)象一度多發(fā)，嚴重擾亂國家醫(yī)療保障管理秩序，危害人民群眾的切身利益。“看病難”“看病貴”的問題還沒有得到根本解決。
第五，司法審判示范引領保障功能未充分發(fā)揮。
醫(yī)患糾紛數(shù)量居高不下，而且在不少地方公立醫(yī)院成為當?shù)乇辉V大戶。衛(wèi)生法治領域中民事、行政、刑事問題交織，醫(yī)療專業(yè)性與法律專業(yè)性混雜，司法審判難度較大。
基于我國衛(wèi)生法治面臨的諸多問題和挑戰(zhàn)，《發(fā)展報告》建議，應該以人民為中心，推進衛(wèi)生法治健全完善。把人民健康置于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，為落實健康中國戰(zhàn)略與衛(wèi)生健康事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展營造良好的法治環(huán)境，增進人民群眾的獲得感和幸福感，還需要法治建設與衛(wèi)生健康、醫(yī)療改革同步部署，融會貫通，形成合力，推動衛(wèi)生法治從立法、監(jiān)管、司法、普法等方面實現(xiàn)全方位的大躍升。立改廢釋相結合，著力構建科學完備的衛(wèi)生法律制度體系。
同時，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”提升衛(wèi)生服務可及性。通過立法為基層全科醫(yī)療服務，依法規(guī)范“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”等新模式醫(yī)療服務;適時修改現(xiàn)行的法律法規(guī)、標準規(guī)范等，為“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”提供法治規(guī)范和標準規(guī)范。此外，還要加強與世界衛(wèi)生組織的合作，更加積極主動地參與全球衛(wèi)生治理，參與衛(wèi)生健康領域的國際協(xié)議、標準、指南的研究、談判、制定和執(zhí)行，提升衛(wèi)生健康領域的國際法治話語權。(記者 萬靜)
